WTO框架下的教育输入与输出和中国政府的教育立法与政策调整

周满生教授 教育部教育发展研究中心副主任

　　—、WTO框架下中国政府的教育承诺

　　2001年12月11日，中国正式成为世界贸易组织（WTO）的成员，这是中国政府面对世界多极化、经济全球化和科学技术突飞猛进的国际形势，从国内进一步改革开放的需要出发，审时度势，做出的重大战略决策。

　　中国加入WTO对教育服务的承诺是部分承诺，有条件、有步骤地开放服务贸易领域和进行管理、审批。承诺的具体内容主要包括以下几个方面的内容：

　　——义务教育和特殊教育服务（如军事、警察、政治和党校教育等）不包括在教育服务中；

　　——对跨境交付方式下的市场准入和国民待遇均未作承诺。因此对外国机构通过远程教育和函授等方式向中国公民提供教育服务，中国可以自主地决定开放尺度，不受WTO协议的约束；

　　——对境外消费方式下的市场准入和国民待遇没有限制，即不采取任何限制中国公民出境留学或者接受培训的措施；中国对出国留学一贯采取“支持留学、鼓励回国、来去自由”的方针，这次减让表再次重申了中国的一贯立场；

　　——允许中外合作办学，允许外方获得多数所有权，但没有承诺给予外方国民待遇(Joint school will be established, with foreign majority ownership permitted.)。

　　——不允许外国机构单独在华设立学校及其他教育机构；

　　——在教师（自然人流动）的国民待遇上，有以下资历要求：外籍教师来华任教要具有学士或者学士以上学位，具有相应的资格证书或者专业职称、从事教育教学工作2年以上。

　　——对中外合作办学实行政府定价 。

　　具体部门的承诺见表一。

　　表一、中国教育服务贸易承诺表

　　服务提供方式： 1）跨境交付 2）境外消费 3）商业存在 4）自然人流动

　　上述承诺是中国在遵守WTO/GATS总协定的基础上结合中国的国情作出的。中国改革开放以来，通过“引进来，走出去”，积极参与经济全球化进程，逐步确立了一个积极主动参与、与时俱进的国际发展战略。教育发展战略是国家整体发展战略的重要组成部分。中国政府作出的教育服务贸易承诺把握了教育主权与开放教育市场相互关系的合理选择，它既要大胆借鉴国外教育发展的有益经验，学习先进的教学理念、教学模式、教学内容和教学方法，加速本国紧缺人才的培养，同时也要维护国家基本的政治文化经济利益，维护国家对教育的领导和控制权。而且这个承诺结合了中国不同阶段不同类别教育的特点，做出了不同的市场准入承诺。例如，保障公民的基本受教育权是宪法规定的公民的基本权利之一。因此对于义务教育中国政府没有做出开放市场的承诺，对于培养国家特定人才，如军事、警察、政治和党校教育等部门也不能市场化，而对于高等教育、高中阶段教育、学前教育实行有限度地开放，对职业技术教育和成人教育，国家积极鼓励开展合作办学。

　　二、WTO框架下的教育输入与输出和中国政府的教育立法和政策调整

　　在WTO 框架下，国际教育服务主要通过跨境交付、境外消费、商业存在、自然人流动四种方式提供。经合组织（OECD）和联合国教科文组织将跨境教育区分为人员流动、项目流动、机构流动等三种方式。人员跨境流动，包括学生跨境学习和教师跨境进修两个方面，一般包括WTO 框架下的境外消费和自然人流动两种方式。项目跨境流动，主要是指跨境教育合作项目、通过网络提供的学习项目和向国外机构出售或特许教育培训课程等。教育机构跨境流动，主要是在国外设立教育培训机构或开展合作办学等。项目流动和机构流动有时难以做明确的区分。项目流动和机构流动在WTO 框架下，一般包括跨境交付和商业存在两种方式。

　　下面分别从中国教育的输入与输出和中国政府相关的立法和政策调整加以说明。

　　（一）．人员跨境流动（境外消费和自然人流动）

　　1．中国的教育输入

　　派遣留学生出国学习是中国对外开放政策与教育的对外合作交流的重要组成部分。改革开放20年来，从1978年到2003年底止，中国共有70多万人，通过国家公派、单位公派和自费留学三条渠道，前往108个国家和地区学习或研究。其中，自费留学人员为52万多人，占74%左右。留学攻读的专业几乎涵盖了全部现有的学科门类。每年出国留学人数也从1998年的1.1万人增长到目前的12万人左右，特别是进入21世纪以来，增长更快，这主要来源于自费留学人数的快速增加，在2003年三大类留学身份比例分别为：自费留学93%；单位公派4.4%；国家公派2.6%。

　　中国的出国留学教育在经历快速发展和系列演变后，最终形成了“支持留学、鼓励回国、来去自由”的留学工作方针，标志着中国的出国留学政策逐步完善。

　　中国政府支持鼓励自费出国留学。中国政府于2002年11月取消了大专以上学历人员毕业后必须为国家服务5年的限制，简化了自费留学的审批手续，废止了执行长达12年的对具有大专以上学历的自费出国留学人员收取高等教育培养费的规定。与此同时，国家还于2003年10月设立了“国家优秀自费留学生奖学金”项目；先行在美国、日本、英国、法国和德国的中国留学生中试点，申请人为40周岁以下的在读博士生，以适当资助自费留学人员中的优秀者，鼓励其回国工作或为国服务。

　　为了保护自费出国留学当事人的合法权益。中国教育部于1999年颁布了《自费出国留学中介服务管理规定》，于2002年成立了“教育涉外监管机构”。对各类教育涉外活动加大政府方面的监管力度。中国教育部还通过中国教育涉外监管信息网和中国留学网，于2003年6月首次公布了21个国家的部分高等院校名录；适时通过新闻媒体发布“留学预警”，2004年4月教育部与国家工商行政管理局联合发布了《自费出国留学中介服务委托合同（示范文本）》，从而形成了一个全方位的服务和监控系统，规范市场秩序，使自费出国留学申请者能够获取可靠的出国留学教育信息，切实保护自费出国留学申请者的合法权益。

　　为了鼓励和吸引留学人员、特别是优秀留学人员回国工作或为国服务，自上世纪70年代以来，中国政府先后制定并出台了一系列在全国具有重要指导意义的相关政策、规定和措施，并启动了若干资助项目。成立“教育部留学服务中心”。逐步建立起包括协助留学回国人员落实工作单位、办理派遣和落户手续、寄存档案、回国休假、申办企业、投资咨询、国外学历学位评估和认证、开办“中国留学网”和申请留学回国科研启动费等全方位、多功能的留学回国服务体系。设立“留学回国人员科研启动基金”项目。

　　中国政府还实施“春晖计划”，吸引和支持在外优秀留学人员回国工作或以多种方式参与国家的教育、科技与经济建设；设立“长江学者奖励计划”，旨在吸引海内外科技英才。建设留学人员创业园，为留学人员回国创业营造有利条件。据截至2002年底的不完全统计，由留学回国人员创办的各类企业已达4000多家，年产值逾300亿元人民币。

　　25年来，已有近18万中国留学人员学成后回国工作。他们把在国外学到的新思想、新理论、新方法、新技术带回到国内的工作岗位，为中国的教育、科技以及社会经济发展做出了重要贡献。据2003年11月中国教育部一项调查统计显示，有84.29%的中国科学院院士，75.14%的中国工程院院士，教育部直属的72所大学中的62.31%的博士生导师，77.61%的正职校长，47.77%的院系所级负责人为留学回国人员。

　　2、中国的教育输出

　　随着中国在国际社会的地位和影响力的提高，高等教育办学水平的提升，外国学生来华留学人数逐年增长。中国政府高度重视来华留学事业的发展，“深化改革，完善管理，保证质量，积极稳妥发展”，是来华留学的指导方针。

　　目前，中国境内的31个省、自治区、直辖市，有400多所高等学校接受来华留学生；来华留学生的数量大幅度增加，2002年在华留学生的数量已经超过8万人；自1949年至2003年的54年间，中国的高等学校接受了来自170多个国家和地区的外国留学生60多万人。留学生资格的审批权下放给省、自治区和直辖市教育行政主管部门；高等学校可以自主决定招收来华留学生的数量。1990年，自费来华留学生的人数达到3，800余名，第一次超过中国政府奖学金生人数（3，600余名）。2003年留学生达近8万人，其中自费生占92%。此外，来华留学的渠道和形式也开始多样化，既可以通过中外政府间的合作协议和高等学校间的校际交流渠道，也可以通过中介服务机构，还可以个人直接申请。

　　中国政府不断地有针对性地调整、制定相关政策和法规，优化来华学习的环境；建立来华留学生教育的评估制度，帮助高等学校建立自我发展和自我约束的机制；改革奖学金制度，增加来华留学经费，积极发挥中国政府奖学金在来华留学中的主导地位，提高中国政府奖学金的使用效益，增强中国政府奖学金在国际学生市场上的竞争力，吸引更多的高层次优秀学生来华学习；将探索和建立高等学校与社会相结合的来华留学生的后勤服务及管理新模式，为来华留学生提供更加安全和便利的学习生活环境。

　　表二、2003年来华留学生人数及来源

　　中国的许多高等学校已经把实施来华留学教育列入学校发展的总体规划，不仅投入人力对世界范围的留学教育情况进行调查研究，还投入财力为实施来华留学教育建立现代化的教学和生活设施。

　　3．来华文教专家工作（自然人流动）

　　通常，在中国教育机构、新闻出版、科研、文化等部门服务的专家，叫“文教专家”。 聘请外国文教专家来华工作，是中国高等学校引进国外智力，加强学科建设、提高师资队伍水平和科研能力，培养高层次人才的重要途径。中国高等学校聘请的境外教师分为语言类和专业类两大类，通常工作时间在半年以上。此外，中国高等学校还聘请一些短期专家来华举办专题讲座，或者从事合作科研。

　　另外每年有大量持地方政府签发的工作签证的外籍人士在中国中小学任教，数量难以统计。

　　中国教育部负责制定国家有关聘请境外来华教师的政策法规，并监督和指导有关工作。政府每年根据高等学校的需求情况，制定聘请境外教师的计划，安排部属高等学校申报资助项目。随后，指导和监督各高等学校执行聘请计划，并进行年度评估。中国政府积极履行对于加入WTO在教育服务贸易中自然人流动方面领域的承诺，保护来华文教专家合法权益。

　　（二）教育项目和机构跨境流动（跨境交付和商业存在）

　　1、 国际范围内项目和机构流动的新趋势

　　在国际范围内，教育项目和机构跨境流动通常包括以下几种相互联系的方式。

　　——远距离教育。学生在外国教育机构注册，通过邮件、交互网或其他电子工具传递教材，学习外国课程。

　　——特许经营和姊妹课程。在双方签定合同情况下，当地机构通过外国机构特许颁发外国学位，在这种情况下，没有机构流动。在姊妹项目中，学生在一所外国机构注册，学习外国教材，在本国上一部分课程，在外国机构国家中完成课程。这种跨境教育构成了典型的学生和课程流动。

　　——学术合作。主要是课程流动，并通过课程承认促进学生流动。

　　——外国分校和外国所属机构办学，这是主要的机构流动形式。外国机构提供全部学位课程，全部由外国机构讲授。外国所属的学校由外资控制，但可能在国外也没有母校。

　　近年来，随着跨境教育提供方式的多样化，国际上的跨境教育出现了不少新的趋向，主要有以下几个方面：

　　一些新的中学后国际教育服务形式不断出现且增长迅速

　　这些新的教育服务贸易形式主要有：

　　——向国外出售和特许教育培训项目，通常是跨国公司的副产品。如微软在世界各国共有1700家授权的技术培训中心，既培训其在各国的员工，也面向社会开展培训。

　　——在境外独立设置校园或开展合作办学。目前，英国与澳大利亚最为积极，其次是美国、法国、加拿大、新加坡和印度。

　　——营利性教育机构更加积极开拓海外市场。如：美国的Sylvan学习体系，近年来在墨西哥、西班牙、智利、法国、瑞典和印度大量收购私立大学和商业学校，招收境外学生达60000名。

　　——一些传统大学开始设立营利性教育机构，面向正在工作的成人提供学位教育。

　　上述项目和机构流动形式在我国都有不同形式的体现。

　　2、中外合作办学的进展和立法与政策调整

　　合作办学是项目和机构合作最普遍的形式。中外合作办学是中国改革开放后在教育领域中出现的新生事物，至今经历了10多年的发展历程。随着中国改革开放的领域和层次不断扩大以及教育改革的不断深入，中外合作办学发展十分迅速，办学规模逐步扩大，办学层次逐渐提高，办学模式也趋于多样化，现已成为中国高等教育对外开放的重要组成部分，对于引进外国优质教育资源开辟了重要的途径。

　　据不完全统计，截至2004年底，在28个省（自治区、直辖市），经批准设立和举办的中外合作办学机构和项目近800个。其中，实施高等学历教育的机构和项目270多个。

　　从合作对象国别和地区分布看，外方合作者主要来自经济发达、科技及教育先进的国家和地区，如：美国、澳大利亚、加拿大、日本、新加坡、英国、法国、德国等。

　　从专业分布看，开设工商管理类专业（如工商管理、市场营销、会计学、财务管理、人力资源管理、旅游管理）的居多；外国语言文学类（如英语、德语、法语、俄语、日语）次之；其他的专业还有电子信息类（如计算机、计算机科学与技术、电子科学与技术）、经济学类（如国际经济、国际贸易、财政学、金融学）、艺术类（如艺术设计、戏剧影视文学）、教育学类等。

　　中国的教育行政部门坚持依法行政和规范管理，不断探索有效的管理方式和手段，努力引导中外合作办学向着健康有序的方向发展。

　　2003年3月1日中国国务院颁布了《中华人民共和国中外合作办学条例》，并于2003年9月1日起正式施行（背景资料之一）。这个条例重视遵守WTO的基本规则，强调WTO规则与中国教育服务承诺相衔接，按照法制统一原则，将中国的教育服务贸易承诺转化为国内法。

　　《条例》明确提出，国家对中外合作办学实行扩大开放、依法办学、规范管理、促进发展的方针，并规定国家鼓励引进外国优质教育资源的中外合作办学；国家鼓励在高等教育、职业教育领域开展中外合作办学，鼓励中国高等教育机构与外国知名的高等教育机构合作办学；国家鼓励中外合作办学机构引进国内急需、在国际上具有先进性的课程和教材。

　　《条例》体现了WTO规则的透明度原则和非歧视原则，规定审批机关应当公开关于中外合作办学的法律、法规和政策，公布审批条件、程序和时限；规定中外合作办学者、中外合作办学机构的合法权益受中国法律保护；中外合作办学机构依法享受国家规定的优惠政策，依法自主开展教育教学活动。

　　《条例》依据《服务贸易总协定》的例外条款，规定中外合作办学必须符合中国的公共道德，不得损害中国的国家主权、安全和社会公共利益和实施，为加快教育对外开放步伐和促进中外合作办学的健康发展创造了良好的法律环境。

　　为了便于《条例》的具体操作，教育部制定《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》的行政规章。目前，中国也在加强对出国留学市场的深入研究，清理整顿和规范完善自费留学中介服务市场，加强政府教育涉外监管，加强境外教育机构的资质审定，维护广大自费出国留学者的利益，形成良好的市场秩序。近年来中国与国外合作办学在一些高校取得了显著成绩。例如同济大学建有中德学院，中德工程学院和职教学院，分别针对研究生教育、本科生教育和职业学校师资培训等进行中德教育合作。建立的合作办学机构因其章程健全、规范，为人员管理、经费使用、质量评估诸多方面提供了制度上的保障，最终保证了合作的可持续发展。同济大学非常强调中德合作的双向性。所谓双向性，一方面重视学校与学校平等的双向交流和培养学生，互认学分和互授学位；另一方面强调学校和企业的双向合作，学校为企业提供优秀的毕业生，企业为学生提供实习和就业的机会，同时还参与学校的管理和提供经费资助。同济大学还积极探索与德国合作高校以等额双向的模式进行联合办学和联合培养，使中德的学生最终都能够获得双方高校的毕业文凭。这种联合办学模式改变了以往项目中以中方单向输送学生的模式，实现了中德学生的双向交流，真正做到了学生交流数额对等和“走出去、请进来”的联合培养模式。再如青岛科技大学与德国帕德博恩大学合作设立的中德科技学院。两校实行共同制定的教学大纲和教学计划，学生修完教学计划规定的全部课程及教学环节，成绩合格，并通过德方规定的德语水平考试（TestDaF），中德双方高校互相承认学分，学生修业期满，达到中德双方要求后，可同时获得青岛科技大学及德国帕德博恩大学的学士学位。国内、国外教学内容相同，学历文凭相同。学生在获得青岛科技大学及德国帕德博恩大学的学士学位后，可以继续攻读中国或德国的硕士学位和博士学位。

　　亚太地区国家希望在UNESCO高等教育学历学位互认协定框架下加强合作，尽快建立国际通用的中学后教育机构认证标准和质量保障体系，以保障消费者不受低质量教育的损害，增加跨境高等教育提供的透明度。部分亚洲国家目前努力促进国家之间学历学位的相互承认。例如，中国与德国、英国、法国新西兰等20多个国家签定了学位互认协议并将同荷兰、澳大利亚、爱尔兰等国签订协议。

　　中国非常重视同其他国家开展职业教育领域的双边合作。例如今年8月，中国和澳大利亚政府举办了中澳论坛，签定了两国政府促进职业教育发展的新协议（待补充）。再如，中国和德国今年9月双方签署了《关于在职业教育和培训领域合作的联合声明》。该《声明》提出“愿意共同利用各自在职业教育、青年工人职业培训资格培训以及就业政策方面的经验，促进青年公民的职业教育和培训。” 中德职业教育领域的合作有长期的传统，这次双方约定合作要向更高级别、更深层次、更广领域延伸拓展。计划在2006年初在北京举行一个中德专题小组会议，确定双方合作的重点和未来行动计划。

　　参考资料：

　　(1) OECD/CERI，Julia Nielson, A quick guide to the state of play in the GATS negotiations. （Papers for the OECD/Norway on Trade in Education Services）, 3-4 November, 2003.

　　(2)OECD/CERI, Key developments and policy rationales in cross-border post-secondary education. （Papers for the OECD/Norway on Trade in Education Services）, 3-4 November, 2003.

　　(3)OECD, Internationalisation of higher education, Policy Brief, September 2004.

　　(4)Stephan Vincent-Lancrin Building capacity through cross-border tertiary education （papers for the UNESCO/OECD Australia Forum on Trade in Educational Services）, 11-12 October 2004.

　　(5)周满生 国际教育服务贸易的新趋向及对策思考，教育研究，2003，（1）。

　　(6)周满生从教育服务贸易到跨境教育 ，2004年中国教育绿皮书，国家教育发展研究中心，教育科学出版社，2004年12月。

　　(7)周济主编《走近中国高等教育》待出版。