关于建设公共服务型政府的思考

高尚全

中国经济体制改革研究会会长

中国企业改革与发展研究会会长

GAO Shangquan, Member, United Nations Committee for Development Policy

Abstract: This essay suggests three points for how to construct a service government: resolve one contradiction; implement two excellent services; innovate three ideas.  The contradiction between the comprehensive and fast growth of public demand and the serious insufficiency of product supply is the core inconsistency threatening our national economic societal development. The aim of constructing a service government is to try to resolve the austerity problem. Meanwhile, succeeding with two kinds of government functions brings a transformation: equal supply in a competitive environment and services for market competitors; create a friendly, harmonious and sustainable environment for human existence and development. Finally, three ideas are to persist in the following principals: people are the main wealth creator; “entrance unless forbidden”; administration complying with nation law.

今天我讲的题目是如何建设服务型政府。大家知道，中共中央五中全会刚刚通过了关于第十一个五年规划的建议，把政府行政管理体制改革放在突出位置。为什么？因为改革到了攻坚阶段，政府改革联结到社会改革，又联结到政治体制改革，处于中心环节。如果政府不深化改革，其他社会改革，政治体制改革很难进行。另外，从改革实践过程中来看，我们现在碰到一些深层次的矛盾，比如说国有企业的改革，金融体制的改革，资本市场的发展，都和政府改革能够完全到会有关系。所以，把政府改革作为重点，作为中心环节，可以使得各项改革全面推进。

加快政府行政管理体制改革，目标是建设公共服务型政府。如何建设服务型政府？我想用一、二、三来概括：一就是解决一个矛盾，二就是搞好两个服务，三就是创新三个理念。

一、解决一个矛盾

建设公共服务型政府，必须着力解决一个主要矛盾。我国在经济社会发展中面临的一个主要矛盾是：公共需求的全面、快速增长与公共产品供应严重不足的矛盾。这是社会主义社会的主要矛盾在改革发展新阶段的突出反映。关于我国社会的主要矛盾，党的十六大报告指出：“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是我国社会的主要矛盾。”当前，我国经济社会发展既面临“黄金发展期”的机遇，又面临“矛盾凸显期”的挑战。只有解决好这个主要矛盾，才能使我国经济社会实现全面、协调、可持续发展。
　　当前，我国正处在经济社会结构发生重大变化的时期。在全面建设小康社会的过程中，在不断提高广大人民生活水平的同时，也形成了数量庞大的困难群体，如失地农民、下岗职工、进城农民工等。他们中很多人存在着看不起病，孩子上不起学，以及种田无地、就业无岗、社保无份等问题。近年来，群体性事件呈增加趋势，已经成为影响社会稳定的突出问题，加大了社会风险程度。防范社会风险，应引起我们更多的重视。拉美一些国家的经验教训表明，这些问题和矛盾如果处理不当，必将影响经济社会发展、人民生活水平提高和社会稳定。　　我国是社会主义国家，理应更加重视为人民群众提供更多更好的公共产品和公共服务。为了适应公共需求的全面、快速增长，政府必须扩大和强化公共服务职能，把主要精力和财力集中到发展社会事业和扩大公共产品供给上来，切实解决好民生问题。

二、搞好两个服务

建设公共服务型政府，应以搞好两个服务为前提。

一是政府职能应转到为市场主体创造平等竞争环境和提供服务上来。在社会主义市场经济条件下，政府的职能，无论是经济调节、市场监管，还是社会管理，其本质都是公共服务。强化政府公共服务职能，是有效化解社会矛盾的基础和前提。政府应维护市场公平竞争和效率，同时防止权力“寻租”性腐败。从计划经济向市场经济转轨过程中，基于个人能力和公平竞争导致的收入差距是不可避免的，也是合理的，不是社会争议的焦点。真正的焦点在于行政权力参与市场化分配产生的不公平。一个突出的问题是，行政性资源配置中的权力市场化问题，如上世纪80年代中期利用产品“双轨”价差牟利，90年代要素市场化中的“寻租”问题，近年来土地批租转让、资金信贷以及资本市场等领域出现的腐败迹象。这些问题，不但形成了少数暴富阶层，侵犯了人民群众创造的财富，而且减少了社会可支配的经济资源，因而加剧了社会矛盾，引发了广大群众的不满。

政府强化公共服务职能，必须制定和完善市场规则，打破行政性垄断，着力创造一个有利于市场主体平等竞争的市场环境。为了维护市场的公平竞争，实现社会公平和正义，防止权力“寻租”性腐败，必须从体制源头上解决行政性资源配置和权力市场化问题，严格限制行政权力介入的领域，并对权力运行进行有效的监督。

　二是政府职能应转到为人的生存和发展创造良好、和谐、可持续的环境和提供服务上来。我们的改革也好，发展也好，经济结构调整也好，都是为了一个共同的目的，就是坚持以人为本，不断提高人民群众的生活质量和水平，不断满足人民群众的物质和精神需要，走共同富裕的道路。当前和今后一段时期，尤其应重视解决人民群众全面、快速增长的公共需求与公共产品供应严重不足的矛盾，特别是帮助困难群体。一是通过促进公平的政策和制度安排，保护困难群体的合法权益；二是调整支出结构，集中财力解决群众迫切需要解决的医疗救助、义务教育和救灾等问题，尽快解决困难群体的社会保障问题；三是建立利益均衡机制、利益表达对话机制；四是通过税收调节收入分配中的不合理现象；五是扩大公民依法参与社会治理的空间，引导各利益主体以理性、合法的形式表达利益诉求，使公民在参与社会活动中建立新的和谐关系。

三、创新三个理念

建设公共服务型政府，必须创新并坚持三个理念。

一是坚持人民群众是创造财富的主体的理念。人民群众是建设和谐社会的主体，是创造社会财富的主体。激发全社会的活力，首先要善于引导和激发人民群众的创造力，这是建设和谐社会的基础。政府是创造环境的主体，应把实现人民利益最大化作为改革和发展的最终目的，使全体人民共享改革发展的成果。

二是坚持“非禁即入”的理念。从“允许性”理念转变到“禁止性”理念，是政府转型的重要突破口。在计划经济体制下，凡事要经过允许、审批才能干，这种理念抑制了创新；在市场经济条件下，凡事只要法律不禁止都可以干，这种“非禁即入”的理念扩大了创新空间。党的十六届三中全会《决定》提出，非公有制资本可以进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》进一步提出，“允许非公有资本进入垄断行业和领域”，“依法平等取得矿产资源的探矿权、采矿权”，“进入社会事业领域”和“金融服务业”。“非禁即入”的理念，不仅对促进非公有制经济的发展，而且对整个国民经济和社会的发展都有重要意义，必将进一步激发企业和人民群众的创造力，使一切创造社会财富的源泉充分涌流。

三是坚持依法行政的理念。首先，确立政府只能做法律（法规）规定的事情的理念，减少以至消除政府行为的随意性。依法行政是规范政府行为的前提和基础。当前，应特别重视界定行政立法主体的立法权限和约束条件，防止个别部门以“法”扩权或越权谋取集团利益。其次，明确政府的公共职能，解决转型中的政府“越位”、“缺位”、“错位”问题，大力减少直接干预微观经济活动的行为，强化公共产品供给和服务，完善社会保障的基础平台，建立健全对贫困地区和贫困人口的转移支付制度。三是完善政府行为的监督机制。政府公共权力的行使要透明，形成政务公开的制度性框架，发挥审计、监察部门、媒体和人民群众的监督作用。