各位老师，各位同学好，感谢四川师范大学提供这么好的一个学术平台。我给大家报告的是普及化时代高等教育的治理。2019年，我国高等教育已经进入到普及化时代了，在学总规模达到4000多万，毛如学率达到51.6%，对具体的计算有不同的说法。在普及化时代高等教育的基本特征是多样化的，多样化和普及化时代高等教育的基本价值观，基本的方法论。但是我国的高等教育管理体制仍然沿袭1950年代初确定的集中统一领导体制，权力高度集中，步调全国统一。因此这样一个管理体制，目前进入到的普及化时代是有很多内在的冲突的。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》改革的目标就是针对政府统得多过，统得过死的体制，并且明确指出这是体制的弊端。2017年一系列的中央层面的文件都是规划教育管理体制的改革。但是从1985年开始，35年来，高等教育管理体制改革的效果是众说不一的。我这些是在公开的各种期刊上摘抄下来的，有认为是突破性进展的，也有认为是阶段性突破的，也有主张成绩为主的，也有认为是当前可行的。但是也有不同的意见，有的人认为我们的高等教育体制改革还在路上，还有一种观点认为高等教育管理体制改革非但没有取得实质性的进展，实际上还有倒退，今天也有专家提到了这一点。总的来说，高等教育管理体制改革没有实现预期的目标，政府管理职能、管理方式没有改变，政府与高校的关系也没有改观。高等教育治理现代化这个词首先是在《2010中长期发展规划》中提出来的，但是比较系统的规划是2019年《中国教育现代化2035》，这是中央层面上的文件，提出推动教育治理体系和治理能力现代化，提升政府综合运用法律、标准、信息服务等现代治理手段的能力和水平，提高学校自主管理能力，完善学校治理结构。问题在于目前官方理解的治理和学界理解的治理用的词含义是不一样的，官方理解的治理是一套体系，学界用的治理是另外一套含义，如果用学界的治理来理解的话，治理是各种公共和私人的个人机构和组织管理其共同事务的诸多方式的综合，它事使相互冲突的或不同利益的综合，这个定义参照它的一些主要理论，治理的特征主要有几个方面，第一个主体多元，利益可以一致，也可以不一致，但是他们的关系是平等的，第二个是协调性，治理不是为了控制，而是协调。持续地互动性。过程性，它不是一套规则，而是一个过程。最后一个我认为是重要的，它是平面的，或者说是扁平的，至少不是垂直的，不是科层的。这些主要的特征跟“管理”就和非常强烈的对应性，完全是不同的概念，因此不同的文献当中，我们在讲“管理”还是“治理”的时候确实不一样的，学界的理解和官方的理解有很大的差别。
按照学界的理解，我觉得高等教育治理体系最主要的应该体现在各种治理要素的综合，包括治理主体、治理郑绪、治理规则、协调方式、权力分配，以及治理本身的调整等等。如果在这些要素当中，最重要的当然是治理主体及其相互之间的关系，这是治理体系的核心要素之所在，也是决定其他各种要素的关键之所在，不要用最远的理论，就用最基本的法律术语，高等教育治理体系应该是为有效实现高等教育的目的和使命，由高等教育机构的举办者、管理者、办学者以及其他重要利益相关者等主体构成的合作共同体，这个共同体总体上应该平面型而非垂直型，它的有效运行主要是通过主体间平等地互动、协商、调和来进行的。当前我国高等教育治理体系要解决的主要问题，有三个方面。第一明确公立高等学校“举办者”的身份是前提，第二是改善“管理者”与高等学校的关系是关键，第三确定“办学者”的办学主体地位是核心。我简单把这三句话作简单的解释。
第一，我国公立高等学校举办者到底是社？这在《高等教育法》是不明确的。《高等教育法》中国家举办者不是很好的法律术语。国家可以有很多代表，国土，人民，纳税者，人口等等，所以国家举办是一个很笼统的说明，按照我国最根本的政治制度，人民代表大会是国家最高权力机构，如果这个能够成立的话，我认为公立高等学校举办者应该是人民代表大会，直属高等学校举办者就是全国人大及其常委。地方高校的举办者就是地方人大及其常委。那么这个举办者到底要起什么作用，因为他举办了高等学校，他有权利，有责任来制定高等学校章程，大学的章程必须是大学举办者来制定的，目前的《大学章程》不起作用，也就是因为举办者不明确，举办者并没有真正来制定自己学校的《大学章程》。
第二个就是高等教育管理者的问题，《高等教育法》明确国务院及其住管机构是高等教育的主管机构，那么管什么，如何管，谁来管这三个根本性的问题。从1985年决定提出以来，事实上在理论上没有得到更好的解释。国务院是统一领导和管理全国的高等教育，统一领导它的权、责并没有在《高等教育法》上明确，省政府是统筹协调来管理，也没有得到明确。国务院教育行政部门，负主管和管理的责任，同样也没有明确。用这样一些词汇，还有国务院一些部门是负责有关的高等教育工作，那么管理者管什么，如何管，谁来管，85年的制定希望解决这个问题，后来一系列的中央文件都想解决这个问题，但是我们并没有解决好，因此造成今天这样的状况。办学者当然就是高等学校的教师和管理者。治理主体还包括其他的利益相关者。但是在中国特殊的国家体制中，我们除了举办者，管理者和办学者之外，我们还有一个领导者，这个领导者是个大前提，到底怎样来处理四者的关系是需要通过理论界来作出说明的。高等教育治理能力就是高等教育治理多元主体履行自己的权力和责任的能力，是多元主体之间平等而持续地互动、协商、调和的能力，最终充分实现高等教育目标的实现。
当前的问题：从学理治理角度来说，管理多过，治理过少。目前高等教育的管理明显管理过度，管理垂直，包括管理的任性。值得我们重视的一件事情是2019年10月，人大常委会执法检查组关于检查《高等教育法》实施情况的报告，这个报告没有公开，但是很多报告上作了摘要介绍，而且摘要介绍值得我们去关注的，不同的报刊，不同部门的报刊，对它的摘要是很不一样的。主要有四个层面基本情况，实施成效、主要问题、监督建议。那么主要问题主要提了9个方面的问题，包括人才培养中心地位不够巩固，高校党建和思想政治工作仍需加强，投入不平衡问题突出等，这份报告就是要监督政府部门怎么来落实《高等教育法》的，如果仔细读这份报告的话，它把很多的板子打在地方政府的身上，并没有打到更高的政府层面上去，包括投入的问题，评价的问题，以及师资对话几个方面。这份实施情况的报告，我认为从内容上来说，实际上这些问题大家都熟悉的，大家都耳熟能详，我认为它的意义主要表示在它的形式上，它执法的意义大于它的内容意义，这表示人大常委会第一次以法律制定者的身份来对高等教育的办学者，管理者进行监督，这是它的主要意义。
最后，我的一点建议就是治理主体多元化是普及化时代高等教育治理的本质要求，也符合我国“治理体系和治理能力现代化”的发展趋向。教育对象是办学的前提和出发点，也是办学的目标和归宿。在高等教育普及化时代，教育对象多样化，他们在动机、目的、入学和学习方式，学业结果各方面都表现出多样化，办学前提和出发点已发生根本的变化，“集中统一”的办学基础已不复存在。马丁特罗说“指令性计划和中央集权管理有可能是多样化的敌人”，为此需要从更大的勇气推进高等教育管理体制改革及真正转变政府职能，实现高等教育治理主体多元化。我就说这些，谢谢大家。
