非常高兴来参加我们这样一个高层次的学术会议，听了我们3位，王校长除外，因为他主要是介绍四川师大的情况，前面宣勇教授讲的中国大学的治理问题，我们这次的论坛主题是高等教育治理体系现代化，大学的使命与责任，所以宣勇教授讲的是中国大学治理问题，俞校长讲的是中外合作办学的治理问题，是另外一种类型。实际上我这里讲的又是另外一种类型，就是粤港澳大湾区高等教育集群发展与大学办学自主权。当时考虑在会上讲一个什么题，我说讲一个刚刚发表的大学教育科学的，国家基础权益事例自主办学权，因为这是高教协会的重点项目，就是大学依法办学的研究，再就是粤港澳大湾区的研究是上午开题的。我想把两个问题错在一起。粤港澳大湾区高等教育集群发展与大学办学自主权。
去年2月份粤港澳大湾区发展规划纲要，大湾区正式成为我国一个特殊的区域概念，这样一个特殊区域里面如何治理值得关注，《纲要》提出把大湾区打造成为人才和教育高地，推动大湾区教育合作发展，现在国家社科基金项目给我推的是一体发展，但是纲要里面是合作发展，这个后面可以讨论。建成国际教育示范区，大湾区教育发展这两三年来，在《纲要》出台前后两三年来，有多种表达，通常表达为合作发展，这是《规划纲要》里面正式提的合作发展，之前也有提一体化发展的，包括我今年项目发布的也是一体发展，还有协同发展，融合发展，集群发展，这个也反应了治理多样化的认识。提法里面有的是针对教育的不同层类进行表述的，比如说高等教育，它表达的就是高等教育的集群发展，2018年《规划纲要》还没出来，但是当时粤港澳大湾区已经有这个概念了。大湾区需要通过集群发展来推动大湾区的高等教育成为标杆性的体系。或者是对各种表达关系作出厘清。现在我就要做这个事情了，不做这个事情我这个课题美发做，合作发展、一体化发展、协同发展、融合发展、集群发展它们之间的关系是什么？我们现在有在做有关的一些工作，大湾区教育发展的目标，不管什么发展，就是形成9+2发展的共同体，归根结底是一个高质量发展，这样教育发展方式实际上是以国家治理的方式密切关联的，大湾区教育治理的重要特色就是中央政府强力主导，各教育主体具体实施，社会相关利益主体相关参与的样态。
主要从这两个方面来谈。一个是大湾区集群发展的路向，高等教育集群发展是大湾区高等教育发展的重要战略选择。这个是从官方到民间大学，高校已经比较认可了。为什么是一个重要的选择呢？它选择的依据是什么呢？大湾区经济社会发展的“湾区”性质，它有自然属性和社会属性。曾经对于湾区的自然属性主要是空间意义上的，它们是连在一块的，相邻的。社会属性，需要并有利于高等教育的集群发展。光有自然属性是不行的，我们讲湾区的社会属性，连在一块的各个区域社会属性上的内在关联非常重要。第二个依据就是大湾区的定位，它的定位是科技湾区和创新湾区，它的整个《纲要》里面都是打造国际科技创新中心，而且它直标的区域就是美国旧金山湾区，那就是一个典型的科技湾区。包括2019年的《纲要》和刚刚出台的《关于“十四五”规划的建议》又重申了国际科技创新的中心，这种创新中心肯定和高校密切相关的，大学是最主要的生力军，而且科技创新要解决一些颠覆性创新的技术，有赖于基层创新。早上几位专家都谈到这些问题了，它有大学的基层创新，还有学科的集群的，高等教育集群发展，它是有利解决这些创新，特别是集群创新，这些颠覆性集群创新的问题了。
什么是集群发展？集群这个词最早源于计算机的一项技术，是从计算机层面做得一些表述，它包括三个意义，一个是整体的关联性，第二个就是个体的多样性，三是管理的一体性。所以它最突出的就是整体性与多样化的结合，因为集群容易造成一个印象，集群就是一个整体的东西，集群有整体的意义在里面，更有多样化的意义在里面，所以我经常做一个描述，就是马赛克式的发展样态，它整体上也是一个非常有整体感的，有美感的一个东西，那么我们走近的时候，它有一个个个体构成的，这些个体是特色鲜明的，颜色，形状都是割裂的，所以高等教育的集群发展与高校内部的学科交叉融合。
高等教育集群有两种路向，一种路向至上而下的政府强力主导，再一个就是至下而上的大学自发主动。对于大湾区而言，既有至上而下政治强力主导的高等教育集群发展的要求，《规划纲要》里面也讲得非常清楚，也有粤港澳三地历史形成的历史文化，有自下而上高等教育集群发展的基础。粤港澳三地合作交流应该是早就有的，而且历史比较长了，像澳门有70%以上的中小学教师都在华南师范大学接受过学习，这种历史还是蛮长的。所以当前需要进一步推进和深化大湾区高等教育高质量的集群发展，有了大湾区以后，它主要是怎么样高质量的集群发展，更多的选择有赖于自下而上的高等教育集群发展路向。现在我觉得要进一步地高质量的集群发展有赖于自下而上的集群发展路向。为什么要自下而上呢？第一个，大湾区的区域特性，一国两制、三种法律体系。这种特征是自上而下的政府治理方式受到一定的局限，就是按照传统的政府治理方式，我们红头文件可以查到最基层的，在香港、澳门是行不通的，所以治理方式受到了一定的局限。再就是自下而上的发展路线有助于激发高校的内在活力，调动高校的积极性、主动性，推动高校的集群发展。这是大学的性质所决定的。这里有个重点的前提，高校要自下而上，高校要拥有办学自主权，根据自身实际，主动回应集群化发展的趋势。有些他知道，但是他没有相应的自主权，他没有办法主动去回应这样的趋势。相对而言，港澳高校办学自主权相对比较大，比较广泛。内地的高校办学自主权比较缺失。当然这个也是相对而言的，现在也有不少扩大了。依法扩大和落实高校办学自主权自上个世纪80年代中期以来便是高等教育体制改革的努力方向，也是今天高等教育治理体系和治理能力现代化的一个重要目标。
那么大学办学自主权的缺失，这个主要是内地。等下我也会就这个问题谈一个自己的观点。具体表现在这些方面，通过梳理政策文件，法律，做了一些实政的调查和访谈，一个是合作办学自主权，刚才俞校长也讲了中外合作办学，现在港澳也是依据中外合作办学的条例。在高校章程中的自主权，招生自主权，经费配置方式与管理使用自主权等存在不同程度的缺失。这里我就简单过一下，这些具体的表现，合作办学自主权的缺失，难以适应大湾区高等教育集群发展的需要。完全按照中外合作办学管理，合作办学项目的外事审批程序、办学过程的外事管理规定都比较反复，不能适应大湾区高等教育集群发展的新形势，也不符合“一国两制”的“一国”前提。这里还有一些现象，在高校章程里面，缺失对办学自主权的切实保障，导致内地高校在寻求与港澳合作时出现政策和管理上难以有效对接情况。我们经常对内部关系讲得比较细，比较清楚，外部关系往往是少有涉及，或者语焉不详的状况。在就是内地高校招生自主权的不足，粤省高校对港澳生源的吸收得到充分的释放。这里有具体的数据来表明。这个我就不具体讲了。再就是第四个内地高校经费配置方式与管理使用的自主权不足，影响了大湾区高校的有效合作，因为合作就会涉及到给对方支付经费报酬的问题，一个是财政拨款方面，一个是财务方面存在着种种的问题。第五个就是高校学科和专业设置自主权不足，影响大湾区高等教育集群发展并制约国际科创中心的发展。所以说大湾区国际科创创新的战略定位之前讲过了，这就要求大湾区高校进行学科专业的调整，特别是加强与新技术、新产业、新业态、新模式相适应的学科专业的融合、交叉和再造，深化产教融合，促进教育链，人才链与产业链，创新链有机衔接。曾经我也讲过，为什么我们的产教融合，科教融合实际上很难融，一个很大的问题，因为我们的产业高度的市场化，而我们的高校自主权又非常有限，在这样的情况下，实际上要融合的话双方都要高度市场化的机制，包括高校中的自主权要足够大。第六个方面就是内地高校人事制度“双轨并行”制约了高校人事自主权。第七个就是科研自主权不足，高校及其科研人员参与产学研积极性不高。
第二，关于落实和扩大高校办学自主权的若干思考，也是从七个方面，对应着不足七个方面的一些思考。有一些是有政策的，甚至有法律的，但是我们落实不够，曾经我也写过这样的东西，高校办事自主权是落实了还是扩大了，我觉得很多是属于落实的问题，不是扩大的问题。一个加强法律政策供给，确保高校依法自主办学，因为港澳这一块，特别是在深圳合作办学的，包括在珠海很多地方积极性非常过，他们的愿望也非常强烈，怎么样有一个专门的办学条例，中外办学条例用在港澳办学里面也不合适，好像你不是搞在外面去了吗？还有一个修订内地高校章程中有关高校自主办学的条款，并确保章程执行效力。再就是进一步扩大广东高校对港澳地区生源的自主权。第四个扩大并落实高校学科与专业设置自主权，破解人才供给侧与产业需求侧的矛盾。第五个就是根据高校差异化发展的特殊需求，可能高校经费管理与使用的自主权。再就是取消高校教师管理“双轨制”，先行现实实行统一的聘任制，建立更灵活的人事和薪酬制度。第七进一步扩大科研政策支持，落实高校管理科研成果自主权，增强科研人员参与产学研的积极性。我想特别讲一下最后的结束语，特别提及的是，在粤港澳大湾区高等教育集群发展背景下，粤省高校办学自主权不仅是落实和扩大的问题，还有一个更为重要的是，如何与港澳高校办学自主权的协调问题，这其中也包括港澳在高校办学自主权上如何作出适当的调整，这个是我们的一个建议，或者俞校长讲的通过协商，妥协来作出适当的调整。并与落实与扩大粤省高校办学自主权作出良性互动，这个是现在很重要的东西。还有高校办学自主权的权力来源于法律赋权和行政授权。在“一国两制，三种法律体系”的框架下，粤港澳大湾区高校如何依法自主办学，真正成为一个“发展的共同体”。这是我今天简要报告的内容。
